למה התיקון הזה היה כל כך מיוחד בעיני בגין? תסתכל על המילים הראשונות. "הקונגרס לא יחוקק שום חוק." הקונגרס הוא הגוף האחראי על קביעת החוקה. הוא היה יכול לתת לעצמו כוח בלתי מוגבל ובמקום זה הוא הציב לעצמו מעצורים. חברי הקונגרס נתנו מה שבגין כינה "ערובה מוחלטת" לעם לגבי הזכויות של אזרחי המדינה, ערובה שניתנת לשנות רק במהלך המסובך של שינוי החוקה עצמה וכל מה שזה נדרש (רוב של שני-שליש ותהליך ארוך של הצבעות). אין ביטוי יותר חזק לריבונות העם מזה שהרשות המחוקקת מרגישה שהיא חייבת לתת ערובה מוחלטת לזכויות המיוחדות של העם.

במדינת ישראל, בינתיים, לא זכינו לרשות מחוקקת או רשות מבצעת כזאת. להפך. כמעט כל ממשלה הוסיפה לעצמה עוד ועוד ועוד כוחות. הן מיסדו את עריצות הרוב אבל, מעבר לזה, הן ריכזו את כוחות השלטון בידיהם של גוף אחד: הממשלה, קרי הרשות המבצעת.

אולי אתם שואלים את עצמכם: למה זה בעיה? הרי הממשלה מייצגת את הרוב, לא?

יש כמה בעיות עם זה:

הראשון הוא שהממשלה במדינת ישראל לא תמיד מייצגת את רוב העם. שיטת הממשל במדינה שלנו היא שיטה פרלמנטרית עם אחוז חסימה. אחת ממשמעויות הדבר היא שחלק ניכר מהקולות נזרקות לפח.

כדוגמא, בבחירות 2022, הגוש שהקים את הממשלה אחרי הבחירות זכה ב-2,304,964 קולות. המפלגות המרכיבות את האופוזיציה קיבלו 2,042,378 קולות. אז הממשלה קיבל את רוב קולות העם, לא? לא כל כך. כאן נכנס העניין של אחוז חסימה. בגלל שמפלגות האופוזיציה התפזרו ליחסית הרבה רשימות בבחירות, חלק נפלו מתחת לאחוז החסימה וכל הקולות האלו הלכו לפח. אם ניקח את מספר הקולות שהממשלה קיבלה ואת מספר הקולות שהאופוזיציה קיבלה אז נקבל סכום של 4,347,342. אבל בבחירות 2022, נרשמו 4,764,742 קולות כשרים, שזה אומר שבגלל אחוז החסימה, 417,400 קולות – בערך כמות התושבים שיש בכל עיריית תל אביב-יפו – נזרקו לפח. לפי התוצאות הרשמיות, הממשלה שיצאה מבחירות 2022 קיבלה רק 48.38% מסך הקולות הכשרים, כלומר לא את הרוב. אפילו אם מחשיבים את הקולות של איילת שקד, שהייתה מוכנה להצטרף לממשלה, מגיעים רק ל-49.57% מהקולות, כלומר עדיין לא את הרוב.

זה הרבה מתמטיקה אז נסכם בזה: במערכת פרלמנטרית כמו שיש בישראל, רוב במנדטים לא בהכרח שווה לרוב בקולות. הרבה פעמים, ממשלות עם רוב במנדטים קיבלו פחות מחצי מהקולות בבחירות, פשוט כמות ענקית של קולות (בערך בגודל של עיר שלמה) נזרקו לפח בגלל שכמה מפלגות לא עברו את אחוז החסימה. תחשבו על זה. הייתם מקבלים על עצמכם מצב בו הממשלה יגיד "לא אכפת לנו מעיר שלמה במדינה"? כמובן שלא, כי העיר הזאת יכולה להיות העיר שלך. אבל זה משמעות עריצות הרוב בשיטת ממשל כמו שלנו. זה להתעלם מכמות קולות השווה לעיר שלמה.

מעבר לזה, כל המתמטיקה שעשינו למעלה מראה בעצם שאפילו הטענה המקורית – שהממשלה מייצגת את רוב העם – היא לא נכונה מלכתחילה ברוב המקרים, אז העריצות הכביכול "של הרוב" היא אפילו לא של הרוב!

הבעיה השנייה היא שריכוז סמכויות השלטון בידיהם של גוף אחד או אחר כמעט תמיד גורם לעריצות, גם אם זה של הרוב וגם אם זה של המיעוט. אבל למה זה דבר רע?

במקרה ה-"טוב", שיטת ממשל כמו שיש במדינת ישראל גורמת למצב של אי יציבות בו כל ממשלה חדשה פועלת איך שבא לה, אפילו אם זה אומר להפוך את השולחן לגמרי. למשל, חוקי היסוד, שהם אמורים להיות סוג של תחליף זמני לחוקה, מתחלפים ומשתנים כל שנה, לפעמים כמה פעמים בשנה. כל ממשלה שיש לה רוב רגיל של 61 מנדטים (שזה כמעט כל ממשלה בתולדות המדינה) יכולה לשנות את כללי המשחק עצמם, כלומר אין באמת כללי משחק. חלק מחוקי היסוד אפילו דורשים רק רוב רגיל שזה יכול להיות 10 מול חמש.

יש גם את המקרה הרע ביותר, בה המצב עובר לרודנות מוחלטת. הרי אם כל ממשלה יכולה לשנות את כללי המשחק עצמם, מי יעצור אותם מלהעביר חוקי יסוד האוסרים על קבוצה מסוימת לרוץ בבחירות? או אולי לפגוע קשות בחופש הביטוי או בחופש התנועה? או אולי לתת העדפה חוקית לקבוצה או לעיר מסוימת? זה לא תסריט תיאורטי, אלא תופעה שחזרה על עצמה בתולדות ההיסטוריה בהרבה מדינות ברחבי העולם.

בגלל הבעיות האלו, בגין ציין ש-"שלטון-עם חייב להיות מתמיד." כי אם כל ממשלה יכולה לשנות את כללי המשחק, אז אין אף זכות מובטחת לאזרחי המדינה. ברגע אחד יכול כל ממשלה לשרוף את הזכויות הכי בסיסיות ויהיה לה את הסמכות החוקית לעשות זאת.

יש כמה דרכים להתמודד עם הבעיות האלו.

קודם כל, חוקה. רשימת כללים בסיסיים המחייבים כל ממשלה. הכללים האלו חייבים להגיע ממקום של הסכמה רחבה מאוד, רוב מיוחס (שני שליש או יותר) ולא רוב מוחלט (מעל חצי). זה לא יהיה קל. יש סיבה שמייסדי המדינה החליטו לדחות את זה כמה שאפשר. אבל מהסיבות שציינו כאן ומניסיון המציאות, החלופה גרועה יותר. הגיע הזמן לעשות את העבודה הקשה ולקבוע חוקה.

חוקה גם מהווה ברית חיים בין כל חלקי החברה, מה שיחזק את הלכידות הלאומית דרך יסודות משותפות לכל המדינה. מגילת העצמאות ממלא תפקיד דומה אבל חסר לה הבט מעשי יותר כדי לאגן את היסודות המשותפות של החברה הישראלית.

חלק מרכזי מהחוקה יצטרך להיות הפרדת הרשויות, שיהיה לכל גוף שלטוני סמכויות מיוחדות, כדי שהם יאזנו ויבלמו אחד את השני. מערכת כזאת לא רק יותר יציבה, אלא גם קשה יותר להשחית אותה וקשה יותר לגוף אחד או אחר לחטוף כוח מוחלט על העם. במקום זה, יש איזון, יש יציבות. גופי הממשלה מתפקדים בצורה סדירה על בסיס כללים מוסכמים וקשה מאוד לכל גוף ממשלתי לצאת מגדרה. זה שומר גם על תפקוד הממשלה אבל גם על שמירת הזכויות הבסיסיות של כל העם.

במדינת ישראל, יש לרשות המבצעת, הממשלה, שליטה לא רק על עצמה, אלא גם על הכנסת, הרשות המחוקקת. הממשלה מורכבת מקואליציה של מפלגות היושבות בכנסת, שזה אומר שאין באמת הפרדה בין הרשויות האלו.

אבל מעבר לזה, יש לממשלה הרבה סמכויות שמאפשרים לה לעקוף או אפילו לדרוס את הכנסת. כדוגמא חקיקת משנה, חקיקה שהממשלה מעבירה בעצמה בלי הרשות המחוקקת. אבל חקיקה, אמורה להיות הסמכות הבלעדית של הרשות המחוקקת, לא? הרי הממשלה היא הרושת המבצעת, לא הרשות המחוקקת. זה רק דוגמא אחת משלל הבעיות שיש בחוסר הפרדת הרשויות במדינת ישראל. חלק ניכר מהבעיות האלו נובעות מזה שאין חוקה במדינת ישראל אבל גם מגורמים אחרים, למשל תקנות שעת חירום שהבריטים השאירו לנו מתקופת המנדט. התקנות האלו נותנות סמכויות נרחבות מאוד לרשות המצעת כולל סמכויות שמאפשרות לה לעקוף יחסית בקלות את שאר רשויות השלטון. חשוב לציין שיש הגיון בחלק מהתקנות האלו אבל חשוב שנבחן אותם מחדש כדי להתאים אותם למציאות של היום ולוודא שהם ישמשו רק לצורך ניהול מצב חירום ולא לצרכים אחרים.